《瞭望》文章：整体推进党内民主制度

发展党内民主，需要合理构建党内权力构架，形成健全的权力运行机制，并以制度程序保障其实现

文/蔡霞

作为执政党，党内民主建设对党自身和党的事业发展具有根本性、关键性的影响。

改革开放以来，尤其是党的十六大以来，各地党组织在探索发展党内民主方面倾注了极大的热情，做出了许多有效探索，形成了党的建设中引人注目的新亮点。一方面，这些新亮点成为党的建设制度创新的重要源头；另一方面也显示出，正在推进的探索实践还需要突破某些制度缺陷的羁绊。

对有关制度建设，有必要以党的十六大报告指明的“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”为基本方向，继续加以健全。

以保障党员民主权利为基础

党员是党内权力的主人。发展党内民主，实质涵义是充分实现和保障党员参与党内事务、监督制约党内权力的民主权利。但是，党员权利与党内权力之间的关系在党内制度体系中还应当有具体而明确的规定，否则党员民主权利的实现在相当程度上将取决于“权力意志”。

比如，近年来一些地方尝试了“两推一选”、“公推直选”、“两票制”等探索基层直选，反映普遍良好。但这些尝试都与当地党委主要领导干部大力支持、亲自督促分不开。于是有不少党员群众担心，假若领导换人了，直选还能继续吗？事实上也确实出现了领导调走、直选停顿，或者上面有叫停意向、下面探索再难继续的现象。

又如，有的地方让党员参加对任用考察领导干部的一系列民意测评，但一些地方民意测评结果由“组织”掌握，党员的知情权并不完整。

再如，有的领导干部把决策中听取党员意见看作是“发扬”民主的体现，而不认为党员参与党内事务是党员自身不可剥夺的权利。对一些“暗箱操作”的不当决策，党员事先因不知情而难以阻止，事后又在“服从组织决定”的藉口下被迫执行。

还如，在党内监督中，尽管明确了监督的重点对象是领导机关、领导干部特别是领导班子主要负责人，但是在一些地方，党员能否有效监督领导干部，主要取决于领导干部本人的意愿，甚至出现党员检举揭发问题反而被“双规”、“劳教”的事情。河北一普通党员干部郭光允检举原省委书记程维高8年遭到打击报复与迫害，就是一个典型的例子。

与此相应，党内职能部门所拥有和行使的是工作职权，但如果党员权利与党内权力关系的制度安排缺失，就可能出现某些职能部门把工作职权演变为党内的政治特权，再以党的整体名义来驱使党员、限制党员权利。

由此，如何在党内选举、党内决策、党务公开、党内监督等各个方面，通过制定实行具体而明确的制度规定和程序规则，并使之具有普遍效力，来改变事实上存在的党员民主权利与党内领导权力之间的不平衡状态，以达到党员民主权利对党内权力的有效控制，是今后健全党内民主制度所要解决好的基本问题。